Indicador

Representa o valor per capita das despesas em ASPS com recursos próprios. Logo, quanto maior o valor, maior o dispêndio público com saúde por habitante. Cabe esclarecer que, segundo Nota Técnica do Ministério da Saúde¹, recursos próprios são os impostos arrecadados diretamente pelo município e os transferidos pelas outras esferas de governo, mediante definição constitucional. Ações e serviços públicos em saúde (ASPS) foram inicialmente definidos na Resolução n. 322 do Conselho Nacional de Saúde², de 8 de maio de 2003. Em 2012, essas definições foram estabelecidas em Lei, através da Lei Complementar n. 141³.

Interpretação

Representa o percentual de recursos próprios aplicados em saúde, conforme previsto na Emenda Constitucional n. 29/2000¹. Cabe esclarecer que, segundo Nota Técnica do Ministério da Saúde², recursos próprios são os impostos arrecadados diretamente pelo município e os transferidos pelas outras esferas de governo, mediante definição constitucional. Ações e serviços públicos em saúde (ASPS) foram inicialmente definidos na Resolução n. 322 do Conselho Nacional de Saúde³, de 8 de maio de 2003. Em 2012, essas definições foram estabelecidas em Lei, através da Lei Complementar n. 141⁴.

Usos

Este indicador permite analisar variações geográficas e temporais do gasto com ações e serviços públicos de saúde por habitante, conforme levantado pela RIPSA⁴, bem como subsidiar processos de planejamento, gestão e avaliação de políticas públicas de saúde.

Limitações

Como ressaltado pelo CONASS⁵, este indicador depende da qualidade do preenchimento e agilidade na atualização do Sistema de Informações sobre Orçamento Público em Saúde (SIOPS). Eventuais falhas exigem cautela na interpretação. Além disso, os dados de população disponíveis na base do TabNet do SIOPS não são os mesmos disponibilizados pelo próprio TabNet. Os valores disponibilizados pelo TabNet consistem na despesa empenhada, embora a fase mais indicada para retratar a aplicação de recursos é a despesa liquidada.

Fonte dos Dados

TabNet do Sistema de Informações sobre Orçamento Público em Saúde (SIOPS), Ipeadata.

Link

https://siops-asp.datasus.gov.br/CGI/tabcgi.exe?SIOPS/serhist/municipio/mIndicadores.def
https://www.ipeadata.gov.br/Default.aspx

Período disponibilizado

2010 a 2023.

NÍVEIS GEOGRÁFICOS DISPONIBILIZADOS

Brasil
Estado
Macrorregião de Saúde (117)
1. Fonte: SAGE.
Região de Saúde (450)
1. Fonte: SAGE.
Município (5.570)
1. Fonte: IBGE.

Fórmula de Cálculo

Foi realizado o cálculo conforme a seguinte fórmula:

em que:
- Despesas com Ações e Serviços de Saúde: conforme definido na Lei Complementar n. 141/2012³;
- Receitas Próprias: são os impostos arrecadados diretamente pelo município e os transferidos pelas outras esferas de governo, mediante definição constitucional.
Os valores foram trazidos a preços constantes de 2022 utilizando o Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo (IPCA).
Para melhor compreensão deste indicador, segue uma breve linha do tempo sobre o histórico do financiamento público da saúde no Brasil:

BREVE HISTÓRICO DO FINANCIAMENTO PÚBLICO DA SAÚDE

A EC n. 29/2000¹ aglutinou uma série de propostas legislativas cujo objetivo era assegurar a vinculação de recursos para o SUS. Desse modo, ela definiu montantes mínimos a serem aplicados pela União, estados e municípios em Ações e Serviços Públicos de Saúde (ASPS). Para a União, os recursos a serem aplicados em 2000 seriam o montante empenhado no exercício de 1999 acrescido de, no mínimo, 5%. A partir daí, o valor mínimo seria apurado no ano anterior e corrigido pela variação nominal do PIB. Os estados e o Distrito Federal deveriam aplicar, no mínimo, 12% da receita vinculada; ao passo que os municípios deveriam aplicar 15%, e, em 2000, o percentual mínimo a ser aplicado seria de 7% para esses entes da federação⁷.

Segundo Piola et al.⁸, a EC n. 29 teve impactos diferenciados em cada ente da federação e foi bem-sucedida na busca do objetivo de atender ao princípio constitucional (Constituição Federal de 1988) da descentralização, ampliando a participação de estados e municípios no financiamento das ações e serviços de saúde.

Todavia, tal dispositivo não definiu o que estaria incluído no conceito de ASPS, o que se tentou resolver mediante a Resolução n. 322/2003 do CNS. Entretanto, nem todos os atores e gestores públicos reconheceram-na como um instrumento suficiente para a definição do que são ASPS⁸.

Como explicado anteriormente, a EC n. 29 foi finalmente regulamentada pela Lei Complementar n. 141/2012, a qual estabeleceu diretrizes para a definição das ações e serviços de saúde: I. sejam destinadas às ações e serviços públicos de saúde de acesso universal, igualitário e gratuito; II. estejam em conformidade com objetivos e metas explicitados nos Planos de Saúde de cada ente da Federação; e III. sejam de responsabilidade específica do setor da saúde, não se aplicando a despesas relacionadas a outras políticas públicas que atuam sobre determinantes sociais e econômicos, ainda que incidentes sobre as condições de saúde da população. Além disso, tal dispositivo legal previu que as despesas com ações e serviços públicos de saúde realizadas pela União, pelos Estados, pelo Distrito Federal e pelos Municípios deveriam ser financiadas com recursos movimentados por meio dos respectivos fundos de saúde, o que significa que os gestores do SUS terão maior controle sobre a aplicação dos recursos próprios para fins de apuração dos gastos⁹.

Em seguida, o Decreto n. 7.827/2012¹⁰ regulamentou os procedimentos de condicionamento e restabelecimento das transferências de recursos provenientes das receitas de que trata o inciso II do caput do art. 158; as alíneas “a” e “b” do inciso I e o inciso II do caput do art. 159 da Constituição Federal, dispondo sobre os procedimentos de suspensão e restabelecimento das transferências voluntárias da União, nos casos de descumprimento da aplicação dos recursos em ações e serviços públicos de saúde de que trata a Lei Complementar n. 141, de 13 de janeiro de 2012. Tratou, também, da institucionalização do SIOPS – a qual foi refinada pela Portaria n. 53/2013⁹.

Posteriormente, a Emenda Constitucional n. 86 de 17 de março de 2015¹¹ incluiu o § 9º ao art. 166 da CF/1988, determinando que as emendas individuais propostas pelos parlamentares ao PLOA seriam aprovadas no limite de 1,2% da Receita Corrente Líquida (RCL) prevista no projeto encaminhado pelo Poder Executivo, sendo que 0,6%, ou seja, metade desse valor, deve ser destinado pelos parlamentares a ações e serviços públicos de saúde (ASPS). Além disso, a EC n. 86/2015 também incluiu o § 10 ao mesmo artigo, segundo o qual a execução do montante destinado às ASPS, inclusive custeio, seria computada para fins do cumprimento do inciso I do § 2° do art. 198 da CF/1988, vedada a destinação para o pagamento de pessoal ou encargos sociais – isto é, esse montante seria contabilizado na apuração da aplicação mínima do governo federal com ASPS (piso federal da saúde). Ademais, com a EC n. 86/2015, o valor mínimo para ASPS deixou de ser o valor empenhado no ano anterior corrigido pela variação nominal do produto interno bruto (PIB) e passou a ser, a partir de 2016 até 2020, o valor correspondente a percentuais progressivos da RCL. Mais precisamente: 13,2% em 2016; 13,7% em 2017; 14,1% em 2018; 14,5% em 2019; e 15% em 2020¹².

A EC n. 86 também instituiu a impositividade na execução das Emendas Parlamentares (EPs), o que aumentou a execução orçamentária e financeira das emendas individuais e de bancada inseridas no anexo Prioridades e Metas da LDO. Todavia, em 2016, 2017 e 2018, além de empenhar as despesas impositivas em valor superior ao limite estabelecido pela EC n. 86/2015, o Ministério da Saúde (MS) empenhou, por outros tipos de EPs, não impositivas, um valor bastante elevado. Como as EPs fazem parte dos recursos que compõem a aplicaçã o mínima do MS, a EC n. 86 acabou por provocar uma maior participação do Congresso na alocação dos recursos para saúde, levantando questionamentos acerca da eficiência e da equidade dessa distribuição¹².

Mais recentemente, a Emenda Constitucional n. 95 de 2016¹³ congelou em termos reais as despesas primárias da União e estabeleceu uma nova regra de apuração das despesas pela ótica da execução financeira, introduzindo o chamado Novo Regime Fiscal (NRF). Tal emenda teve efeito obre o volume de recursos efetivamente disponibilizados para o SUS, tanto pela imposição do teto geral de gastos, quanto pela forma de apuração do piso federal de despesas com ASPS – o qual foi congelado em valor equivalente a 15% da receita corrente líquida de 2017 para o período 2018-2036¹⁴.

Por fim, a Portaria n. 3.992 de 2017¹⁵ alterou a Portaria de Consolidação n. 6/GM/MS, de 28 de setembro de 2017, que trata das normas sobre o financiamento e a transferência dos recursos federais para as ações e os serviços de saúde do Sistema Único de Saúde. A Portaria de Consolidação n. 6 havia incorporado o texto da Portaria n. 204/2007. Desde a Portaria n. 204/2007, o financiamento e as transferências dos recursos federais para ASPS eram realizados através de seis blocos de financiamento ou blocos financeiros. Para receber os recursos federais, o Ministério da Saúde, por meio do Fundo Nacional de Saúde, abria para cada bloco uma conta bancária e, no caso do bloco de investimento, uma conta financeira para cada um dos projetos aprovados com plano de aplicação e prestação de contas específicas, o que muitas vezes poderia ser confundido com a transferência de recursos financeiros realizada por meio de convênios.

A partir da Portaria n. 3.992/2017, os recursos destinados à manutenção das ASPS já implantados e ao funcionamento dos órgãos e estabelecimentos responsáveis – ações continuadas – passaram a ser transferidos para uma só conta-corrente no Bloco de Custeio. Já os recursos para investimento em saúde – estruturação e ampliação da oferta de ASPS (reformas, obras e equipamentos) – passaram a ser transferidos para uma só conta-corrente no Bloco de Investimento¹⁶.

REFERÊNCIAS

Toda a documentação do IEPS Data é baseada em documentos oficiais e referências acadêmicas. Aqui está a lista das principais referências utilizadas na redação deste documento.

¹ Brasil. Emenda Constitucional n° 29, de 13 de setembro de 2000 [Internet]. [citado 25 de outubro de 2021]. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/emendas/emc/emc29.htm.

² Brasil. Ministério da Saúde. Composição dos indicadores municipais calculados automaticamente pelo SIOPS após a declaração de dados contábeis, pelos municípios, a partir do SIOPS 2007 semestral [Internet]. [citado 25 de outubro de 2021]. Disponível em: https://siops.datasus.gov.br/Documentacao/NT%20apresenta%C3%A7%C3%A3o%20Indicadores%20-%20a%20partir%20do%201%C2%BA%20semestre%20de%20%202007.pdf.

³ Brasil. Conselho Nacional de Saúde. Resolução n° 322, de 08 de maio de 2003 [Internet]. [citado 25 de outubro de 2021]. Disponível em: https://bvsms.saude.gov.br/bvs/saudelegis/cns/2003/res0322_08_05_2003.html.

⁴ Brasil. Lei Complementar n° 141, de 13 de maio de 2012 [Internet]. [citado 25 de outubro de 2021]. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/lcp/lcp141.htm.

⁵ CONASS. Guia de Apoio à Gestão Estadual do SUS. Despesa total em saúde por habitante e percentual dos recursos próprios gastos em saúde [Internet]. [citado 25 de outubro de 2021]. Disponível em: https://www.conass.org.br/guiainformacao/notas_tecnicas/NT-4-desp-tot-PC-e-perc-rec-prop-saude.pdf.

⁶ Tasca, R. e Benevides, R. P. S. SUS: desafios para tornar um sistema universal e subfinanciado eficiente in Ocké-Reis, C. O. (organizador) Avaliação da eficiência do gasto público no SUS. Brasília: IPEA/CONASS/OPAS. 2021, no prelo.

⁷ Servo, L. M. et al. Financiamento e gasto público de saúde: histórico e tendências. In: Melamed, C.; Piola, S. (Org.). Políticas públicas e financiamento federal do Sistema Único de Saúde. Brasília: Ipea, 2011.

⁸ Piola, Sérgio F., et al. Financiamento público da saúde: uma história à procura de rumo. No. 1846. Texto para discussão, 2013.

⁹ CONASS. Guia de Apoio à Gestão Estadual do SUS. Gestão Financeira [Internet]. [citado 25 de outubro de 2021]. Disponível em: https://www.conass.org.br/guiainformacao/gestao-financeira/#. 2016.

¹⁰ Brasil. Decreto n° 7.827, de 16 de outubro de 2012 [Internet]. [citado 25 de outubro de 2021]. Disponível em: https://www.conass.org.br/guiainformacao/notas_tecnicas/NT-4-desp-tot-PC-e-perc-rec-prop-saude.pdf.

¹¹ Brasil. Emenda Constitucional n° 86 de 17 de março de 2015 [Internet]. [citado 25 de outubro de 2021]. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/emendas/emc/emc86.htm.

¹² Piola, S.; Vieira, F. As emendas parlamentares e a alocação de recursos federais no Sistema Único de Saúde. IPEA: Texto para Discussão 2497. Rio de Janeiro, 2019.

¹³ Brasil. Emenda Constitucional n° 95, de 15 de dezembro de 2016 [Internet]. [citado 25 de outubro de 2021]. Disponível em https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/emendas/emc/emc95.htm.

¹⁴ VIEIRA, F. S. et al. Controvérsias sobre o Novo Regime Fiscal e a apuração do gasto mínimo constitucional com saúde. Ipea, 2018.

¹⁵ Brasil. Portaria n° 3.992, de 28 de dezembro de 2017 [Internet]. [citado 25 de outubro de 2021]. Disponível em https://bvsms.saude.gov.br/bvs/saudelegis/gm/2017/prt3992_28_12_2017.html.

¹⁶ CNM; CONASEMS. Mudanças no financiamento da saúde. 2018 [Internet]. [citado 25 de outubro de 2021]. Disponível em: https://www.conasems.org.br/wp-content/uploads/2018/08/Mudan%C3%A7as-no-Financiamento-da-Sa%C3%BAde.pdf.

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